Nul n’est censé ignorer la loi…
« Nul n’est censé ignorer la loi… ». Adage fort connu mais pourtant bien utopique aujourd’hui et pour cause : chaque année, ce sont plus d’une soixantaine de lois qui voient le jour, sans compter amendements, décrets et autres règlements. Malgré de nombreux rapports préconisant une réduction drastique du nombre des normes (Rapport Belot de Février 2011 ou Rapport Doligé par exemple), ce rythme tend pourtant à stagner, voire parfois à augmenter : la XIII°Magistrature, qui s’est close le 7 Mars 2012, comptait 264 textes de lois contre 237 pour la précédente (228 pour la période 1997-2002), soit près de 11% d’augmentation.
Ce phénomène de surproduction normatif a depuis longtemps été dénoncé par les institutions concernées : de 433 pages en 1973, le Recueil des lois de l’Assemblée Nationale contenait 3721 pages en 2004. En 1991, le Conseil d’Etat déplorait déjà dans son Rapport Public « la logorrhée législative et règlementaire », ainsi que « l’instabilité incessante et parfois sans cause » des normes. Si de nombreux facteurs – pathogènes et endogènes – expliquent en partie l’inflation législative française, les quelques mesures prises depuis 2005 pour l’endiguer ne semblent apparemment pas avoir eu de réelle influence.
Face à ce constat et confortés par les conclusions des Etats Généraux de la démocratie territoriale d’Octobre 2012, les sénateurs Jacqueline Gourault (UDI) et Jean-Pierre Sueur (Soc) ont récemment déposé une proposition de loi visant à créer un Conseil National chargé du contrôle et de la régulation des normes applicables aux Collectivités Locales. Adoptée à l’unanimité le 28 Janvier de cette année, cette proposition de loi se pose en écho de celle du sénateur Doligé du 12 Décembre 2012, qui visait à « simplifier les normes applicables aux collectivités locales ». Concrétisations parlementaires de la volonté de « gestion du flux normatif », pour reprendre l’expression de la ministre Marylise Lebranchu, ces deux propositions de loi seront complétées par la mission Lambert-Boulard, mandatée par le Premier Ministre Ayrault pour « partir à la chasse aux normes absurdes ».
L’actuelle volonté de lutte contre « l’incontinence législative » (pour citer Jean-Claude Boulard) est louable, à défaut d’être réellement une première : le décret « Fillon » du 8 Décembre 2008 voulait déjà s’atteler aux circulaires non avalisées par le Premier Ministre, avec le piètre succès qu’on lui reconnaît. De même, l’article 97 de la Loi de Finances Rectificatives du 25 Décembre 2007 avait déjà crée la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) qui, à l’évidence, n’a pas rempli l’intégralité de sa tâche. Enfin, la révision du Code Civil lancée par le Ministère du Travail en 2005 n’avait abouti qu’à une légère réduction du nombre de caractères (1.52 millions au lieu de 1.69 millions auparavant) et à une réduction toute relative de la taille des articles.
S’il faut se garder de jeter la pierre aux bonnes volontés parlementaires, il apparaît de plus en plus regrettable qu’à défaut de traiter les véritables sources du problème, certains s’usent à vouloir en traiter les conséquences. Ainsi, en 2008, bien peu de politiciens avaient réagi à la déclaration du Président de l’Union Syndicale des Magistrats : « l’inflation législative s’est accélérée depuis huit ans. Le moindre fait divers donne lieu à l’adoption d’une loi nouvelle votée dans la précipitation. ». L’utilisation ainsi faussée de l’outil législatif n’est qu’un exemple de ces sources de l’inflation normative : que dire de l’instabilité politique ou de la multiplication exponentielle des sources de droits ?